quarta-feira, 1 de abril de 2015

Reforma Administrativa - Infraestrutura

Atualmente a infraestrutura é um dos principais desafios do país, diante da sua insuficiência no atendimento das necessidades das atividades produtivas, como da pessoas, em geral.

Uma grande parte do seu suprimento pode ser conformado como  uma atividade econômica, com os serviços cobrados diretamente dos usuários ou consumidores.

Isso fez com que grupos privados se interessassem em explorá-los, ainda que sempre sob forma de concessão de um serviço público, de titularidade estatal. Isso ainda nos séculos XIX e XX. 

A relevância dos serviços para a população, de um lado e a hiperinflação, de outro, invializaram, nesse período, a exploração privada. Para proteção dos usuários e consumidores os Governos foram levados a congelar as tarifas. Para manter a atividade econômica os grupos privados reagiram com o corte de despesas que resultaram em piora na qualidade de atendimento, passando a serem duramente criticados e contestados, principalmente através dos meios de comunicação.  

Sendo necessário subsidiar a produção, os Governos preferiram encampar as empresas e passar à exploração estatal desses serviços públicos.

Isso ocorreu, principalmente, entre os anos 40 e 60 do século passado, associado ao ingresso direto do Estado em novas atividades ou na expansão da infraestrutura, gerando um enorme complexo de empresas estatais.

A concepção prevalecente era da assunção direta pelo Estado da prestação dos serviços ou da produção industrial básica, mas por serem atividades econômica, deveriam ser realizadas pela forma empresarial, sem as mesmas amarras da administração pública. (Nesse período fui protagonista coadjuvante, ajudando a criação de diversas empresas estatais).

No final do século XX iniciou-se um novo ciclo: o da privatização das estatais. 

A organização da Administração Pública para desenvolver a infraestrutura deve, em primeiro lugar, considerar a alternativa de ampliar ou não a privatização dos serviços.

Caso a opção preferencial seja pela privatização a organização da Administração Pública deve estar concentrada numa ou mais Agência Reguladora. Se o Estado for manter um grande conjunto de serviços e obras próprias deverá organizar um Ministério.

Não precisa ser um Ministério da Infraestrutura, mas seria essencial uma organização para a logística que uma unifique a ação governamental para a melhoria logística tanto de cargas como de passageiros.

O setor rodoviário é o que já conta com o maior volume de privatização, com a correspondente organização de uma Agência Reguladora, com escopo para todo o transporte terrestre (rodoviário e ferroviário).

Uma indagação básica é se a formulação e gestão de uma politica nacional de logística deveria ser atribuída a uma Agência Reguladora ou deveria ficar na competência de um Ministério?

A Agência Reguladora é - em tese - um órgão de Estado. O Ministério um órgão de governo. Mas quem indica os membros da Agência é o governo. A prática mostrou que os Governos buscam, através dos mandatos mais longos do seus membros, manter o poder partidário do governo que os indica.

A Agência Reguladora dispensaria a existência de um Ministério ou órgão governamental? Dentro da cultura política brasileira provavelmente não. 

A política pública de logística deveria ser de Estado e não de Governo, mas na prática, quem a formula é o Governo. Submetido ao Congresso poderia se tornar uma política de Estado, mas a experiência é que as políticas públicas tem se resumido a instrumentos e programa de investimentos.

Uma política pública nacional de logística deveria ter em vista o funcionamento da logística no país, num período de longo prazo (no mínimo 20 anos e desejável de 40 anos). Dentro do regime politico atual envolveria de 5 a 10 mandatos de 4 anos. Se mantida a reeleição, poderia envolver um mínimo de 5 governantes. Dificilmente nesse prazo um mesmo partido se manteria no poder. Supondo que os partidos tenham visões diferentes com relação à logística, quais seriam os pontos fundamentais sujeitas às variações de prioridades e de escolhas?

A primeira questão, num país continental como Brasil é o nível de cobertura pela infraestrutura logística, envolvendo de um lado as ligações e o adensamento territorial e, de outro, a preservação de áreas. 

Dois eixos são emblemáticos nesse sentido: a duplicação e pavimentação da BR 163 ligando as áreas produtivas do agronegócio em Mato Grosso a Santarém, para o escoamento dos grãos e a Ferrovia Leste-Oeste cujo ponto terminal no litoral da Bahia está indefinido em razão de conflitos com os ambientalistas.

O desenvolvimento do agronegócio no centro-oeste não foi fruto de um planejamento nacional, mas decorrência de situações conjunturais, associados ao aproveitamento de oportunidades.

A base tradicional da produção de grãos foi o Cone Sul, envolvendo o Rio Grande do Sul e a Argentina. Essa produção gerou uma estrutura logística para o escoamento dos grãos para exportação, assim como para o beneficiamento. 

Situações climáticas desfavoráveis levaram produtores gauchos a buscarem alternativas e as encontraram no cerrado na área central do Brasil, principalmente no Mato Grosso e em menor escala no extremo oeste da Bahia.

As oportunidades se apresentaram pela associação de algumas condições favoráveis: terras baratas porque até então imprestáveis para a lavoura, o desenvolvimento de tecnologias que revertiam essa condição de aptidão dos solos, amplos espaços planos, propiciando uma produção extensiva em grande escala 

Embora o acesso às novas terras tenha sido feito por estradas existentes ou mesmo rodovias pavimentadas em pista simples o escoamento da produção passou a exigir melhor conservação, duplicações e até novos percursos.

O programa rodoviário está a reboque dos deslocamentos da produção do agronegócio e das demandas regionais específicas. Ou seja, a programação dos investimentos é reativa e as prioridades acabam sendo definidos pelo volume de tráfego já existentes. 

Não há uma visão proativa, uma visão estratégica  A última vez que isso ocorreu foi no Governo Militar com a fracassada (felizmente) tentativa de ocupar a Amazônia.

A visão estratégica presidiu o plano Brasil em Ação, no Governo Fernando Henrique Cardoso, sob orientação de Eliezer Batista, mas ficou apenas no nível do planejamento. O PAC não é um plano estratégico, mas uma reunião de investimentos guardados na prateleira, a maioria apenas como intenções, e sem os projetos de engenharia previamente elaborados.

Com relação à malha rodoviária há três grandes opções estratégicas: interiorização, adensamento interior e corredores de exportação.

O modelo de interiorização que presidiu a implantação da malha federal atual ainda no Governo Juscelino Kubitschek e também durante o regime militar, com vistas a ocupar todo o território nacional perdeu força estratégica e enfrenta restrições crescentes dos movimentos ambientalistas, defensores da preservação do ambiente natural, opondo-se à extensão da ocupação antrópica.


(este texto foi escrito originalmente em 26/08/2014 e atualizado em fins de março de 2015, como subsídio para a proposta de Reforma Administrativa)



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