Novas esperanças e ilusões no saneamento

 A promulgação da lei 14.026/20 que atualizou o marco regulatório do saneamento, estabelecido inicialmente pela lei 11.445 de 2007 gera novas esperanças para a universalização do saneamento, a médio prazo. E traz também ilusões.

Um rápido histórico(*) do saneamento das principais tentativas de solução do grave problema da insuficiência de saneamento no Brasil tem como um primeiro marco, o estabelecimento do Plano Nacional de Saneamento - PLANASA, em 1971,  que promoveu um grande crescimento nos investimentos no setor, financiado com recursos do FGTS  ampliando a cobertura.

(*) A melhor síntese histórica é apresentada por Carlos Alberto Rosito, vice-Presidente Nacional da ABES, em artigo atualizado em 2019 "Do PLANSA ao PLANSAB - Os últimos 50 anos da água e do esgoto no Brasil." e publicado no site de Saint Gobain (https://www.sgpam.com.br/artigos/do-planasa-ao-plansab-os-ultimos-50-anos-da-agua-e-do-esgoto- acessado em 19/09/2020)

Com a extinção do BNH, em 1986 o modelo empresarial do PLANASA, focado em empresas estaduais de saneamento, foi mantido, até os dias atuais, mas sem o mesmo vigor e contaminado por distorções corporativas e patrimonialistas. 

Uma nova centelha de esperanças emergiu com a aprovação do marco regulatório do saneamento, estabelecendo 4 segmentos e não apenas água e esgotos e prevendo a elaboração de um Plano Nacional de Saneamento. O modelo das empresas estaduais foi mantido e estabelecida a necessidade de firmar contratos(**) no lugar de convênios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precária.

(**) Os contratos, sem licitação, das Prefeituras Municipais com as empresas estaduais foram denominados contratos-programas, privilegiaram essas empresas, em detrimento das empresas privadas, sujeitas a licitações para obter a concessão.

Esse privilégio foi apontado como uma das principais causas dos menores investimentos no setor, seja pela menor capacidade de investimento e endividamento das empresas de saneamento, como pelos menores resultados gerenciais e econômicos, exceto as poucas grandes.

A aprovação do marco regulatório em 2007 elevou o patamar de investimentos, dos anos anteriores, mas ainda insuficientes em relação às estimativas da universalização.

Em 2013 foi aprovado e divulgado o Plano Nacional de Saneamento - PLANSAB, estabelecendo as metas de universalização, assim como a estimativa da necessidade de investimentos. Mas seguiu sem a definição de fontes de recursos para os investimentos, 

Promoveu um novo e  pequeno avanço no patamar dos investimentos, mas ainda baixos.

A mudança do modelo

A principal mudança proposta no marco regulatório, a partir 

da prevalência, dentro do Governo, de uma visão liberal da  

economia, em contraposição ao estatismo, foi a extinção dos 

contratos programas, com a obrigatoriedade de licitações para concessões, de médio prazo.

Por outro lado foi a principal fonte de resistência ou oposição 

às mudanças, lideradas pelos Governadores do Nordeste, 

acompanhado por outros de Estados de médio e pequeno 

porte, na defesa das preferências das suas empresas estaduais 

na execução dos serviços municipais.

Com grande influência dos Governadores  junto às suas          bancadas estaduais, o Congresso deixou caducar a Medida  Provisória que estabelecia as mudanças, com o compromisso do Governo de tranformá-la em projeto de lei,  para dar maior tempo para as discussões.

O Senado se antecipou, apresentou um projeto de lei que atendia aos Governadores e aprovou-o. Na Câmara dos Deputados, por pressão do Executivo, foi apresentado outro projeto, menos favorável aos pleitos dos Governadores. Mediante negociações, acordou-se em eliminar os contratos-programas, mas admitiu a prorrogação dos atuais, desde que celebrados até 2022 e o Senado aprovou o projeto da Câmara sem alterações.

O Presidente da República, no entanto, vetou vários artigos do projeto de lei, principalmente o que previa a prorrogação dos contratos programa. Provocou uma reação do Congresso, que está considerando que o Executivo descumpriu o acordos e promete derrubar os vetos. Até que os vetos sejam votados a lei continua incompleta, gerando insegurança jurídica.

Mudar para continuar na mesma

As autoridades econômicas, as empresas privadas e a sociedade organizadas teriam ganho a batalha de eliminar os contratos programas, mas não abriram as principais oportunidades para os investimentos privados, que estariam nos sistemas das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.

Em 2013 o Supremo Tribunal Federal reconheceu a titularidade dos Estados dos serviços públicos de saneamento quando os sistemas ultrapassassem os limites de um único Municipio, passando a ser de interesse supra-local. Mas reconheceu a titularidade municipal, definindo uma titularidade comprtilhada.

O Estado Federativo pode exercer a titularidade dos serviços diretamente, através de órgão integrante da sua administração, ou mediante concessão, neste caso sempre precedido de licitação. Há um entendimento histórico de que as empresas públicas ou de economia mista, controladas pelo Estado, fazem parte da administração desse. A empresa estadual poderia prestar ou continuar prestando os serviços de saneamento intermunicipais, por atribuição direta, sem necessidade de contrato, tampouco de licitação.

A lei 11.445/07 com as alterações da recente lei 14.026/20 no capítulo da Titularidade não explicita o direito, tampouco proibe a atribuição direta pelo Estado titular os serviços a uma empresa integrante da sua administração(****)

O Estado titular pode não abrir licitação para a concessão, mantendo os serviços com a sua empresa estadual, restringindo o espaço das empresas privadas.

As Companhias Estaduais, com poucas exceções não dispõe da mesma capacidade financeira que as empresas privadas de porte o que significará um volume de investimento menor e prazos maiores para alcançar a desejada universalização. 

A tendência, diante dessas condicionantes, deverá ser de PPPs das companhias estaduais com as empresas privadas, o que teria menor segurança jurídica em relação às concessões plenas, mas deverá ser o viável. 

As licitações que estão em fase final de concretização são de PPPs ou de terceirizações. Os resultados efetivos marcarão a tendência efetiva.

A titularidade dos serviços públicos de saneamento

  A lei 4.026/20 que atualizou o marco regulatório do saneamento, regulou a questão da titularidade dos serviços, ajustando a lei anterior à decisão do Supremo Tribunal Federal, mas deixando ainda algumas pendências.

Seguindo a norma constitucional, os serviços de saneamento básico, como regra geral, são de interesse local e de titularidade do Município, mesmo quando situados dentro de uma Região Metropolitana, de uma  Aglomeração Urbana, ou Micro-Regiões, entidades que podem ser estabelecidas por Lei Complementar Estadual. 

Nesse caso a titularidade dos serviços, cujas instalações ultrapassam os limites municipais, passa a ser compartilhada - obrigatoriamente - com o Estado Federativo. Já em relação aos municípios cujo sistema tenha todos os seus componentes adstritos aos limites municipais, a adesão à gestão compartilhada é facultativa. 

Os municípios  podem se associar em consórcios intermunicipais, com o exercício da titularidade, em conjunto.

Quando o Estado assume a titularidade, ainda que compartilhada, a partir da criação de uma região metropolitana, aglomeração urbana ou micro-região, por lei complementar, aquele poderá executar os serviços de saneamento diretamente, através de órgão ou entidade integrante da sua administração.

A lei não regula como e quem poderá fazer a execução direta, o que não limitaria essa execução direta por empresa pública ou mesmo de sociedade de economia mista, desde que controlada acionariamente pelo Estado titular dos serviços. Ou seja, o Estado pode atribuir à uma empresa integrante da sua administração a execução direta dos serviços, independentemente de licitação e sem prazo determinado, não se caracterizando como uma concessão, mas uma atribuição regulamentar.

Isso significa, como analisado em outro capítulo, que os sistemas maiores, envolvendo maior volume de usuários, principalmente, nas capitais dos Estados e grandes polos urbanos, continuarão sendo explorados pelas empresas estaduais, estreitando o espaço para a participação das empresas privadas. 

Por outro lado, caso a empresa estadual venha a ser privatizada, ela perde a condição de entidade integrante da administração estadual, não podendo continuar a exploração dos serviços, por atribuição administrativa. O Estado titular será obrigado a licitar a concessão dos serviços (*). 

(*) Art. 10. A prestação dos serviços públicos de saneamento básico por entidade que não integre a administração do titular depende da celebração de contrato de concessão, mediante prévia licitação, nos termos do art. 175 da Constituição Federal, vedada a sua disciplina mediante contrato de programa, convênio, termo de parceria ou outros instrumentos de natureza precária.          (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020)

A pendência jurídica é que embora a lei não estabeleça restrição para a empresa - cuja condição é de uma empresa de direito privado -, no caso do consórcio intermunicipal a lei cita expressamente a figura de autarquia, que é entidade de direito publico.

A empresa pública ou sociedade de economia mista, sob controle do Estado, integra ou não a administração do Estado?

O Governo Federal contempla vários casos de atribuição de serviços públicos de titularidade da União, a empresas pública, sendo os mais notórias a INFRAERO, para os aeroportos e as CIAS. DOCAS, para os portos. 

A titularidade nos casos de associação de municípios

O marco regulatório prevê a possibilidade de associação de Municipios, mediante consórcio público ou convênio de cooperação, admitindo a execução direta, pela instituição de autarquia municipal, sendo vedada a formalização de programa com sociedade de economia mista ou empresa pública ou a subdelegação, sem licitação (**).

O legislador quis vedar expressamente, no caso dos consórcios intermunicipais, o uso do mecanismo do contrato programa, para a contratação da empresa estadual, sem licitação. 

(**) Art 8º, § 1º da Lei 11.445/2007

II - os consórcios intermunicipais de saneamento básico terão como objetivo, exclusivamente, o financiamento das iniciativas de implantação de medidas estruturais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais, vedada a formalização de contrato de programa com sociedade de economia mista ou empresa pública, ou a subdelegação do serviço prestado pela autarquia intermunicipal sem prévio procedimento licitatório.          (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020)

Impactos na nova lei do saneamento sobre as empresas estaduais (3)

O segundo grupo de empresas estaduais são inteiramente controladas pelos respectivos Estados Federativos, mas são independentes operacionalmente do ponto de vista econômico-financeiro, isto é, geram recursos próprios para a sua operação, mas não para os investimentos. Alguns dependem do Estado controlador para o pagamento do serviço da dívida.
Será estratégico para elas e para os respectivos Estados controladores a manutenção dos "filés" uma vez que tem obrigações de atender aos "ossos", mediante subsídios cruzados. Os superávits operacionais dos "filés" servem para cobrir os déficits dos "ossos". 
Com a proibição de novos contratos programas, com os Municípios sendo obrigados a promover licitações para as concessões, essas empresas terão que se organizar para disputar as concessões dos "filés". 
Terão que enfrentar uma condição preliminar que é a condição econômico-financeira e a demonstração da capacidade de investimento para cumprir as obrigações do contrato. Sob os olhares dos concorrentes, dispostos a encontrar qualquer falha para poder impugnar ou desclassificar a empresa estadual.
Fora eventuais descuidos nas demonstrações econômico-financeiras estarão aptas a apresentar suas propostas. 
Caso prevaleça a modelagem proposta pelo BNDES as disputas serão feitas pelo maior valor de outorga. 
Este critério reduz a importância direta dos eventuais ganhos nos investimentos, seja em função da escala, como de inovações tecnológicas. 
Tomando por base o valor referencial dos investimentos necessários para as metas de universalização, a empresa estadual, em função do conhecimento prévio, poderá prever um investimento menor e aumentar o valor da outorga, para ser mais competitiva.  Por outro lado se supõe que a empresa privada será mais eficiente nos investimentos do que a empresa estatal. O que nem sempre é verdade. 
Porém muitas empresas estaduais são eficientes e contratam fornecedores eficientes, mas, por distorções do sistema, tem que incorporar acréscimos "não declarados".  Esses "plus" tornam as empresas estaduais não competitivas, nas licitações de concessões.
Para enfrentar a licitação a empresa estadual deverá estudar e avaliar bem a sua estratégia concorrencial, sintetizada na seguinte decisão: qual o valor da outorga a oferecer?
Para vencer deve ser o maior entre os concorrentes, o que requer a avaliação estimativa das estratégias dos concorrentes. 
Que concorrentes estarão dispostos a ganhar a licitação a "qualquer custo" e tenderão a apresentar valor de outorga excessivamente elevado para não correr riscos? 
Que concorrentes estarão fazendo avaliações racionais, não se arriscando demais? 
Que concorrentes tem eventuais "cartas na manga", podendo aumentar o valor da outorga?

Em relação aos "ossos" há duas estratégias possíveis ou prováveis: a primeira, mais política,  é preparar-se para entrar na licitação, com disposição de vencer. A segunda, mais estratégica é se preparar mas não disputar a primeira rodada da licitação. 
Contar que a primeira licitação dê vazia. Se não der ela se livra de um conjunto de "ossos". Se der vazia é esperar por uma segunda tentativa. Se ainda nessa ser vazia, provavelmente será chamada para assumir os serviços, sem licitação e sem, portanto, encargos de outorga. 

Impactos na nova lei do saneamento sobre as empresas estaduais (2)

A reação das empresas estaduais de saneamento não poderá, nem será igual entre as mais de 20 existentes. A análise deverá ser segmentada e o primeiro grupo é formado pelas empresas de Estados com mais recursos. São elas a SABESP de São Paulo, COPASA de Minas Gerais e SANEPAR do Paraná. Tem em comum a participação privada em seu capital e  gestão empresarial de modelo privado. 
Como tal, estarão no mercado atuando como uma concessionária de gestão privada, em condições mais favorecidas que as demais, mesmo perdendo o privilégio das obtenção ou renovação das concessões, sem licitação.
Deverão se preparar para disputar as licitações municipais, com elevada possibilidade de vitória. Seja pela sua capitalização, como pelo apoio do seu acionista majoritário, o Estado Federativo, não terão dificuldade em atender à condição obrigatória nas licitações de demonstração da capacidade financeira. 
A menos que condições expressas e discriminatórias sejam estabelecidas à participação da empresa estadual nas licitações, o que dará margem à judicialização dos processos, as empresas estaduais dominarão as licitações municipais dos sistemas de maior atratividade pelo potencial de rentabilidade. 
Se a empresa estadual demonstrar interesse em participar de determinada licitação, de pronto afugentará outros concorrentes, a menos daquelas que buscarão parceria com a estadual. O que irá criar outro problema: qual será o critério da estadual, uma entidade estatal sujeita a princípios como transparência, impessoalidade e outros para escolher o parceiro?
Para efeito de financiamento privado essas grandes empresas terão menos dificuldades que as concorrentes no levantamento dos recursos. 
As grandes empresas estaduais dominam os  'filés" dos sistemas de água e esgotos, ainda que tenham que cuidar de muitos "ossos".  Os filés geram as receitas e a rentabilidade que interessa aos investidores, determinando ou influenciado o valor de mercado da empresa. Se ela perder algum filé, as suas ações irão cair na bolsa de valores. Ao contrário, se mantiver ou ganhar mais filés as ações irão subir. 

Outro ponto importante serão os processos assumidos pelo Estado. Nas regiões  metropolitanas e aglomerados urbanos os Estados participam da titularidade, em função da tese do interesse comum, que estaria acima do interesse local. Apesar da lei de atualização do marco legal prever casos de decisões exclusivas do Estado, sem o compartilhamento com o Municipio, essa deverá cair no STF, em função de decisão colegiada do compartilhamento da titularidade.

Comandado pelo Estado, com anuência ou delegação municipal da sua parte, o serviço público de saneamento se torna estadual. Como tal poderá ser explorado diretamente ou mediante concessão. É aceito que a exploração direta do ente titular possa ser feito por autarquia ou empresa sob controle acionário do titular dos serviços.
Isto é, o estado federativo poderá atribuir a uma empresa sob seu controle a exploração direta dos serviços. 
Não se trata do mesmo "contrato programa" da empresa estadual com o Municipio, mas de uma atribuição que será estabelecida por decreto do Executivo.

Por outro lado aos Governos Estaduais interessa fortalecer e valorizar a sua empresa de saneamento, tendo em vista, futura e eventual privatização.  O que fará com que além do desenvolvimento "orgânico", ela se interesse pela privatização de empresas estaduais de outros Estados.
O processo de privatização das estaduais deverá começar com a CASAL - Companhia de Saneamento de Alagoas. A SABESP tem interesse e o resultado irá mostrar a realidade do novo mercado. 
Ainda que a SABESP ou outra estadual venham a arrematar a CASAL essa não deverá ser incorporada à empresa compradora, passando essa a se organizar como as demais grandes concessionárias privadas: a sua transformação em holding, ou a formação, paralela, de uma holding. 

As grandes empresas estaduais de saneamento estarão no mercado das concessões como a mais poderosa concorrente, no âmbito de cada Estado, abocanhando os filés e deixando para as empresas inteiramente privadas o contra-filé , a alcatra de outras partes consideradadas menos nobre.  Mas dentro da alcatra está a picanha. Quem ficará com essa?

Perfil dos investimentos em saneamento (4)

Nos artigos anteriores avaliamos superficialmente as oportunidades de investimentos em sistemas de água e de esgotos, nas cidades médias e grande, o que deverá atrair mais interesse dos principais investidores, sejam fundos de investimentos ou grandes empresas nacionais e internacionais do setor.
Questão adicional a ser avaliada é se para os investidores privados o mais atrativo serão os empreendimentos "greenfield" ou os "brownfield".
Os empreendimentos greenfield tem grandes vantagens de engenharia, podendo partir de projetos modernos, com adequada escolha das tecnologias. Mas tem desvantagens comerciais, precisando ir buscar os clientes que estejam dispostos a pagar as tarifas estabelecidas e avaliar o potencial de rentabilidade.
Já os empreendimentos brownfield partiriam de uma base de clientes, que indicariam os comportamentos, que irão afetar o consumo efetivo dos serviços e a elasticidade preços. 

Perfil de investimentos em saneamento (3)

No setor de esgotos a situação brasileira, mesmo entre os grandes municípios, é precária, abrindo grandes oportunidades para investimentos. O problema maior não será a demanda potencial, mas a efetiva e a rentabilidade dos serviços. 
As necessidades deverão ser adequadamente avaliadas para não promover ilusões e gerar decepções.

Dos 42 municípios brasileiros com mais de 500 mil habitantes um não contava com rede coletora e dois não contavam com nenhuma ETE. No total, dentro desses municípios de grande porte, haveriam 56 ETEs, do quais 40 em operação, 7 com operação interrompida, 2 concluidas, mas ainda não em operação e 7 inacabadas. 
Uma grande parte dos esgotos coletados, mesmo nas grandes cidades, não é tratada, sendo despejados em cursos d'água, provocando poluição hídrica.  Ou seja, a capacidade das ETEs instaladas seria insuficiente para o atendimento da demanda.
Para atrair o interesse dos investidores não bastam as macroestatísticas, mas essas precisam ser desdobradas e integradas, para identificar as oportunidades, mesmo sem chegar ao nível de projetos específicos.
Entre os 624 municípios de porte médio, com mais de 50 mil e até 500 mil habitantes, 530 dispunham de rede coletora de esgotos, remanescendo 94 municípios sem rede. Em princípio esses municípios seriam potencialmente alvos de projeto e implantação de sistemas integrados de esgotos, ou a cadeia produtiva completa.
467 municípios dispunham de ETE, portanto dos 530 com rede, 63 ainda não tinham tratamento dos seus esgotos.  Embora deva se considerar que em alguns casos o tratamento possa estar sendo feito em outro município, outras estatísticas indicam que grande parte dos esgotos coletados não são tratados.
As maiores oportunidade de investimentos em empreendimentos "green-field" estarão nas cidades médias que ainda não contam com sistema integrado de esgotos. O maior volume de investimentos deverá ser na melhoria e ampliação de sistemas existentes, principalmente das redes, tanto de distribuição de água, como de coleta de esgotos e ainda da infraestrutura para o transporte "em grosso", caracterizados tecnicamente como "adutoras", no caso de água e "emissoras" no caso de esgotos. 

Perfil de investimentos em saneamento (2)

Para vender para a sociedade e aprovar a mudança do marco regulatório do saneamento, foram usados os números totais de municípios brasileiros, para demonstrar a carência de atendimento e baixa cobertura dos serviços de saneamento, principalmente dos esgotos.
Dada a redução da capacidade de investimentos do Estado, as mudanças tiveram como alvo principal os investidores privados, que substituiriam o Estado, destinando amplos recursos para alcançar a desejada universalização do atendimento.
Espera-se que eles invistam até 700 bilhões de reais, nos próximos 13 anos.
Os investidores privados, sejam diretamente ou através de fundos de investimentos, não investem em estatísticas, ou apenas baseadas nessas, mas em empreendimentos econômicos com potencial de retorno. 

Perfil dos Municipios brasileiros, segundo o tamanho da sua população

Os macronúmeros estatísticos precisam ser desdobrados e mostram que dos 5.570 municipios brasileiros, 4.905,, são de micro ou pequeno porte, com população (em 2017) até 50 mil habitantes.  Mesmo agrupados regionalmente não darão escala para empreendimentos que venham a interessar grandes investidores internacionais ou mesmo nacional*. Será um mercado para investidores regionais. 
(*Alguns desses municípios são agregados de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, lideradas por municípios maiores.)
Os médios municipios, com população entre 50 e 500 mil habitantes são 624, representando 11,2% do total, já comportando investimentos interessantes para os investidore privados, ainda mais se reunidos regionalmente. 
Os grandes municípios, com mais de 500 mil habitantes e que podem comportar investimentos de maior porte, mais atrativos para os investidores privados internacionais e nacionais são apenas 42, ou apenas 0,8% do total.

Os empreendimentos em sistema de água

O principal investimento está na captação e tratamento d'água. A captação terá maior ou menor volume de investimentos em função da tecnologia, da distância da captação, quando de águas superficiais da estação de tratamento e da reservação da água. Para os grandes sistemas a reservação da água, envolvendo a construção de barragens e instalação de bombas, é essencial.
A partir dai há os investimentos complementares na adução para os reservatórios locais e na rede de distribuição domiciliar.

Segundo o Censo Nacional de Saneamento de 2017, recém divulgado, dos 42 municípios com mais de 500 mil habitantes, todos contavam com sistema de tratamento de água, seja por ETA (Estação de Tratamento de Água) ou ETS (Estação de Tratamento Simplificado, em alguns casos, com os dois.
Desses, 39 municipios contavam com estações em funcionamento, ficando apenas 3 sem sistema funcionando.
Já o total de ETAs era de 42, dos quais 35 em operação, 2 com operação interrompida, 1 construida, mas ainda não operado e 4 inacabas, seja em construção  ou interrompida.
As ETS eram 31, sendo 28 em operação, 1 com operação interrompida e 2 inacabadas.
Indicam um baixo volume de oportunidades de implantação de novas ETAs em condições "greenfield", isto é, começando do zero. A maior parte dos investimentos em captação e tratamento de água será em investimentos "brownfield", envolvendo a reforma e ampliação de sistemas existentes.

No Grupo II que compreendem os municípios entre 50 mil a 500 habitantes,  aqui considerados como médios, dos 623 
todos contavam com rede de distribuição, mas apenas 567 com ETA ou ETS. Os 56 sem estação de tratamento, provavelmente estão sendo supridos por outro município dentro de uma região metropolitana ou agrupamento urbano.
Não seriam oportunidade para a implantação de ETA "greenfield". Também não significa que algum desses municípios requeira um ETA inteiramente nova. Algumas em substituição de ETS. Mas, em ambos os casos, serão relativamente poucos.
As maiores oportunidades para o tratamento da água estarão na reforma, modernização ou ampliação de estações de tratamento existentes.
Tanto no grupo dos municípios médios, como dos grandes, os principais investimentos serão destinados às redes e à reservação de distribuição, ambos com predominância da construção civil. Serão complementados por equipamentos e sistemas ou aplicativos para a melhoria da gestão operacional.

Perfil de Investimentos em Saneamento (1)

Com a aprovação da atualização do marco legal do saneamento voltaram os grandes números sobre os investimentos necessários para a universalização.
Para os investidores e empresários interessados no setor é preciso desdobrar os valores globais em natureza dos investimentos e chegar à identificação dos empreendimentos. Uma parte é obvia, por corresponder a grandes demandas reprimidas, outra não, requerendo levantamentos e estudos específicos.

A situação dos serviços urbanos de fornecimento de água potável, com um nível relativamente elevado de domicílios atendidos pela rede, indica uma demanda restrita de grandes empreendimentos e investimentos em estações de captação e tratamento de água. Isto é grandes empreendimentos, de natureza industrial, que integra a construção civil, de grande porte, a de montagem industrial e o fornecimento dos equipamentos e elementos para as instalações complementares, todas determinadas pelas tecnologias incorporadas no projeto.
O projeto e implantação dessa natureza de empreendimentos exigirá a participação de grandes empresas de engenharia, integrada, para fornecimento "turn-key" e modalidades similares.
A maioria da regiões metropolitanas que seria a grande demandante desses grandes empreendimentos já investiu nas estações de tratamento de água, remanescendo uma demanda complementar. 
A pandemia do novo coronavirus evidenciou, entre outros elementos, a tendência de redução ou até estagnação do crescimento demográfico das regiões metropolitanas, fazendo com que alguns dos empreendimentos estejam superdimensionados. 
Nos sistemas de água, os principais empreendimentos deverão ser na adução, reservação regional e rede de distribuição, com envolvimento predominante da construção civil, complementado por bombas e instalações. Será ainda o grande campo para as empresas de construção civil. 

Estratégias para o saneamento - águas pluviais

Do ponto de vista político a questão das águas pluviais só tem importância quando provocam alagamentos ou enchentes. 
Quando a própria natureza cuida do escoamento das chuvas e o córrego ou rio que recebe as água flui naturalmente não há necessidade de intervenção pública e não entra na pauta das campanhas.
É natural o alagamento temporário das várzeas durante as chuvas mais fortes e uma atuação da Prefeitura é impedir a sua ocupação com construções durante o período da seca. Uma solução é a manutenção dessas áreas inundáveis como parque que pode ser utilizada para lazer, deixando uma reserva para comportar as águas adicionais. Esta alternativa foi adotada por Curitiba e seguida por vários outros Municipios.
O problema ocorre com a invasão dessas áreas de várzea, com a constituição de favelas, o que tem acontecido, principalmente em períodos de secas prolongadas, com pouca chuva e não alagamento dessas áreas.
Uma vez invadida, quando volta um período de chuvas mais intensas, as casas ficam dentro da água, promovendo estragos no mobiliário e nas próprias casas. 
Uma alternativa de ação é combater as enchentes; outra é retirar a população invasora. A primeira pode dar ganhos político-eleitorais, a segunda gera perdas. Deixar como está é a pior das soluções. 

A ocorrência maior de alagamentos decorre da ocupação urbana e a maior impermeabilização do solo. 

A principal medida preventiva está no uso e ocupação do solo, mas essa preocupação só emerge quando ocorrem os alagamentos, mas ai já é tarde para evitar. Tomam-se medidas corretivas, como a limpeza dos bueiros e outras que nunca são suficientes. 

O problema das enchentes não se resolve só pela drenagem dos cursos d'água perenes, mas daqueles que só ocorrem com as grandes chuvas.

Estratégias para saneamento - resíduos sólidos

Para os técnicos, inclusive pelos que preparam os projetos de lei, e difundido dentro da sociedade organizada são resíduos sólidos. Para o povo é lixo: lixo doméstico que ele produz e quer que a Prefeitura leve embora, com o maior número de vezes, pelo menos uma por semana. 
A maioria não quer saber o que acontece com o lixo recolhido. A sociedade organizada quer saber e se posicionar diante das soluções.
O maior problema do lixo é esse: o que fazer com o lixo doméstico recolhido: o mais simples é escolher um terreno onde descarregar o lixo. O que dá origem aos chamados "lixões".
Uma primeira medida para mitigar o problema é a redução dos volumes, associada à reutilização de parte do lixo, caracterizada como "reciclagem". 

Para enfrentar esses dois grandes problemas, foi aprovada pelo Congresso Nacional, há dez anos atrás uma lei impositiva que obrigou as Prefeituras Municipais a extinguir os lixões e passar a depositar o lixo recolhido em aterros sanitários e à cadeia produtiva de embalagens, principalmente metálicas e plásticas de recolher as mesmas depois de usadas e promover a sua reciclagem. A chamada logística reversa.

Os projetos de lei que tratavam dos Resíduos Sólidos já "rolavam" há vinte anos, quando graças ao esforço pertinaz de articulação do deputado federal Arnaldo Jardim, foram consolidados num projeto de lei sobre a Política Nacional de Resíduos Sólidos que veio a ser aprovada, com grandes aplausos e esperanças da sociedade organizada, em agosto de 2010.

Dez anos após podem se verificar avanços, mas muito abaixo das expectativas e metas de quando foi aprovada a lei.

Na prática, embora um tema secundário, o tem "lixo" estará na agenda dos candidatos a Prefeito.

Nos municípios que ainda tem lixões ou lixinhos, os candidatos irão prometer acabar com eles até o final do seu mandato. Não é uma tarefa fácil porque nem sempre um município tem área adequada para formar aterros sanitários, tendo o Prefeito que articular com Prefeito vizinho ou próximo, a destinação final do lixo gerado em seu Município. O que tem custo operacional. 
Mesmo quando tem áreas disponíveis, raramente, são de propriedade pública, o que obriga à compra ou à desapropriação. Para isso precisará de verbas orçamentárias.

A coleta domiciliar de lixo já é tradicionalmente terceirizada, na quase totalidade dos grandes municípios. 
Embora de origem espúria, com distorções ainda remanescentes, gerou um quadro empresarial privado com um conjunto de empresas que disputam em regime concorrencial restrito os serviços. Ainda predominam os cartéis regionais. 

As posições do candidato a Prefeito dependerão das circunstâncias: se a coleta atual é municipalizada ou terceirizada. A posição natural é de defender a mudança, se os serviços não estiverem sendo bem prestados gerando críticas e reclamações da população. 
Quanto à terceirização, a posição pode ser o de reverter para a municipalização, ou buscar a melhoria dos serviços, seja pelo contrato, pela fiscalização como por nova licitação. Um dos discursos é acabar com o cartel ou a sua força e eliminar a corrupção.

Estratégias para saneamento - esgotos

A visão política sobre os serviços de esgotos pode ter consequências ainda mais grave. 

A baixa cobertura nacional pelos serviços públicos de saneamento tem sido utilizada para a maior promoção da participação das empresas privadas no setor, mas – na prática – elas terão muitas dificuldades em cumprir as metas de universalização.

Todos querem o atendimento, ainda que com intensidades diferentes, mas poucos estão dispostos a pagar pelos serviços e poucos Municípios estão dispostos a aportar recursos próprios para os serviços. Para superar essa dificuldade foi gerado o modelo tarifário pela SABESP, replicada em todo o Brasil, com a cobrança da tarifa de esgotos junto com o da água, na mesma proporção.

Com as distorções no uso do modelo voltou a faltar recursos para os investimentos e operação dos esgotos e as empresas reivindicam cobranças adicionais o que enfrenta 
Enquanto a água é considerada um bem essencial, que não pode faltar, inteiramente incorporada aos hábitos pessoais e, em geral, as pessoas estão dispostas a pagar, o mesmo não ocorre com os serviços de esgotos. 
Muitos buscam solução para os seus esgotos, com custo menor do que o equivalente à tarifa da água. 
Para evitar essa perda de receita, as concessionarias reivindicam e as Prefeituras aceitam determinar a obrigatoriedade da ligação domiciliar à rede de esgotos, quando implantada essa em frente ou à disposição da residência. É uma imposição legal de atribuição do Municipio, mas gera muita reação contrária por parte dos moradores, que pode ser disseminada pela comunidade, impactando os votos dos eleitores. 
Os Prefeitos tendem a aceitar a inclusão da obrigação na legislação, mas não  a aplica, com receio das manifestações.  Quando a operadora é do próprio Municipio ou uma concessionária estadual, o Prefeito pode evitar o embate, posição que não poderá manter com a concessionária privada. Para essa a obrigação deve ser uma cláusula contratual da concessão e sua não aplicação poderia gerar penalidades e argumento para ajustes tarifários, ou equacionamento do equilíbrio econômico financeiro do contrato. É um ponto de insegurança jurídica.
Como é uma questão imanente ou submersa, a maioria dos Prefeitos e candidatos preferem ignorar o tema, só se posicionando quando elas irrompem em reações de rua. 

Epidemias

Estatísticas sanitária demonstram a relação entre a falta de serviços de coleta de esgotos, deixando que esses corram pelas vias públicas ou sejam lançadas diretamente, sem qualquer tratamento, em córregos e outros corpos d'água locais, com a ocorrência de doenças e elevação da mortalidade infantil.

Mas esta percepção nem sempre é clara ou até escondida pela visão política que tende a minimizar os efeitos. 

É conhecida a frase do Presidente da República que o "garoto pula em cima do esgoto e não acontece nada". 

É outro problema desprezado pela política, somente se tornando relevante quando dá origem a uma epidemia, com mais doentes do que a capacidade do sistema de saúde pública em atender.

Para a atualização do marco regulatório do sanamento foi muito utilizado o impacto sanitário da falta de atenção com os esgotos, generalizado como saneamento.

Essa movimentação midiática, faz com os candidatos tenham que incluir a sua visão e posicionamento em relação ao saneamento.

Estratégias para saneamento (2)

A regionalização e gestão compartilhada

A posição política dos candidatos dependerá sempre das circunstâncias atuais: quando o atendimento está bem o modelo atual também estará e o tema não fará parte da pauta da campanha. Só entra se o atendimento estiver inadequado, gerando duas posições antagônicas: a que defende o modelo, apesar das suas deficiências porque ele, o seu grupo politico ou o partido foram os responsaveis pela sua implantação e o que quer mudar o modelo, promovendo a sua extinção e o retorno da gestão municipal independente.
As circunstâncias também são diferentes em função da localização das unidades centrais dos sistemas. Os serviços de distribuição a partir de uma caixa d'água já dentro do Municipio, são tipicamente municipais. A captação e tratamento podem ser regionais, mas essas sempre ocorrem em dado território, portanto, dentro de um Municipio. 
Os acordos de regionalização e compartilhamento definem os rateios de participação nos investimentos, as quotas de volumes a receber, a tarifa unificada, os custos da gestora e outras questões complementares. Nos primeiros momentos a gestão compartilhada tende a ir bem, com o bom entendimento dos Prefeitos integrantes do acordo. Podem surgir questionamentos na primeira eleição municipal subsequente, o que não seria usual, por insuficiência de resultados e problemas. Esses começam com a eventual eleição de Prefeito opositor do anterior e adversário político (partidário ou grupal) do Prefeito onde estão instalados os equipamentos de captação e tratamento.
Quando ocorre falha no abastecimento do atacado, isto é, da captadora para o distribuidor, este tende a acusar aquele de estar "boicotando" o seu municipio bombeando menos água do que o acordado. 
Se o usuário final reclama da qualidade da água ou da tarifa elevada, o Prefeito tende logo a jogar a culpa ao abastecedor que estaria fornecendo água de menor qualidade e que está cobrando tarifas elevadas, ainda que essas tenham sido acordadas em conjunto, pelas gestões anteriores. A tarifa básica é a mesma, mas pode variar em função das perdas. Em que pontos ocorrem as perdas e quem paga por elas.

Visão política dos subsídios cruzados

Os subsídios cruzados são uma solução técnica, mas os usuários-eleitores de um Municipio, com maior densidade e menor custo unitário pode achar que está pagando demais, para subsidiar o usuário do município vizinho, que tem um custo mais alto. Ele acha que subsídio tem que ser do Estado e não do particular, não dele. Tenderá a acompanhar e apoiar o candidato que defende o fim do subsídio cruzado. 
Os sistemas regionalizados, com gestão compartilhada são uma boa solução técnica, mas pode virar um campo de disputa política, em que a principal vitima é o usuário.
A visão política da tarifa de água

A questão tarifária pode ser bem construída tecnicamente, mas essa entra no imaginário popular e eleitoral, sempre com vieses, portanto, com distorções. 

O principal é que a água é um bem natural ou para alguns uma dádiva divina e não cabe nem pode o homem cobrar por ela. 
Para os defensores desse dogma, nenhuma tarifa pode ser cobrada.

Os fornecedores podem tentar explicar que não há cobrança da água, mas dos serviços de captação, tratamento, adução, armazenamento, distribuição, para que o usuário tenha a água na torneira da sua casa. Nem sempre conseguem convencer e existem vários casos de revolta popular que obrigaram concessionárias a paralizar a implantação d   os sistemas ou abandonar a operação. 

Não faltarão políticos para  encampar esses dogmas.

Impactos do represamento de rios 

Outro problema de reação popular está no represamento de rios para formar as represas de captação, com impactos sobre as propriedade.s a jusante da barragem.

Os cursos d'água são federais ou estaduais. Não existem, constitucionalmente, cursos ou corpos d'água municipais e, consequentemente, atribuição municipal sobre o uso das águas naturais. 

A atualização do marco legal do saneamento fortaleceu a competência federal em detrimento da estadual. 

A atuação do Prefeito terá que ser mais em Brasília, do que na capital do seu Estado, o que fortalecerá o papel do deputado federal como despachante comunitário. Ser eleito deputado federal é parte essencial da carreira politica do Prefeito.

Estratégias para o saneamento

O deficit de saneamento é um dos maiores problemas do Brasil, requerendo muito dinheiro, investimentos, inovação tecnológica e eficiência na gestão. É por interpretação constitucional, atribuição dos Municipios, mas com interferências estadual e federal.
Nos municípios onde os sistemas são estritamente municipais, ou seja, todas as atividades da cadeia produtiva estão dentro do território municipal a responsabilidade é inconteste: é do Municipio, mas dada a eventual inviabilidade econômica dos sistemas, a orientação federal é que eles se agrupem  para soluções regionais, com apoio financeiro federal.
Já nas regiões metropolitanas e aglomerados urbanos, onde já há e tende a crescer as soluções regionalizadas, Estados, com respaldo judicial, entendem que a titularidade e responsabilidade é compartilhada.
Esse quadro confuso, ainda mais complicado com a pretensão regulatória da União, através da ANA - Agência Nacional das Águas tem impactos importantes nas eleições municipais de 2020.

Como no geral, as visões e posições dos eleitores dependem das circunstâncias a partir de compreensões nem sempre coincidentes com os técnicos e as soluções mais abrangentes, começando por diferenças linguísticas.

Para os técnicos, o problema é de saneamento, seja caracterizado como básico, ambiental, integrado e outras adjetivações.
Para os técnicos o saneamento compreende água, esgotos, resíduos sólidos e drenagem urbana.
Para a maioria dos eleitores, saneamento é um "bicho illusório". Os problemas são de água, "merda", lixo e enchente. 

Água

Os técnicos falam em segurança hídrica, o povo quer água limpa, saindo da torneira a qualquer momento que abrir: pagando pouco.
Os técnicos falam em universalizar o atendimento, o marketing politico traduz para  "água para todo mundo". 
Os técnicos querem a distritalização e gestão da pressão, para redução dos desperdícios, o povo reclama que de madrugada a torneira fica seca. Fica pior em favelas e bairros em lugares altos, onde a água precisa ser bombeada todo o tempo.

Em municípios onde o abastecimento de água funcionam normalmente, essa não entra na pauta política, nas agendas das campanhas, a menos de localidades mais distantes do centro, onde a rede de distribuição não chega ou em ocupações urbanas, em morros e outros locais elevados, embora a principal fonte da água venha do céu, na forma de chuvas.

Para as comunidades, onde a rede não chega por não ser econômico para o gestor do sistema, são duas as soluções principais: captação e guarda das águas da chuva e o caminhão-pipa. Esta última execrada pelos técnicos, ao contrários dos políticos. O que cria um paradoxo: o político que promete estender a rede é um demagogo, que não tem idéia da viabilidade operacional e econômica e pode estar prometendo o que não pode cumprir. O político que promete assegurar o carro-pipa é um realista, que pode cumprir o que promete, mas associado ao "lado negro": a corrupção.

A captação e guarda da água da chuva, pode ser a solução mais viável, com o desenvolvimento de soluções tecnológicas inovadoras, mas corre o risco de burocratização crescente, com os poderes concedidos às agencias de água.

Mudanças estruturais na cadeia produtiva do saneamento

Com a atualização do marco legal do saneamento, visando a maior participação privada na cadeia produtiva, essa deverá consolidar tendências de mudanças em curso, antes mesmo da pandemia do coronavirus e da aprovação da atualização do marco.
As primeiras concessionárias privadas de saneamento, da fase atual, foram formadas pelas construtoras de obras de infraestrutura, interessadas mais na execução de obras, do que na operação. 
Assumindo as concessões foram obrigadas a cuidar da operação e algumas se "descolaram" da construtora, passando a ser gestoras e operadoras, algumas vendidas a fundos de investimentos: a primeira concessionária foi uma subsidiária da Construtora Camargo Correa, que depois saiu do setor. A AEGEA foi formada pela Equipav, asssoiada a outras empresas, a .... foi criada pela Galvão Engenharia. Foi assumida pelo grupo financeiro ... sendo denominada Iguá. O principal grupo de concessionárias de saneamento foi criado pelo Grupo Odebrecht, que, alcançada pelas Operações Lava-Jato, vendeu para os fundos de investimentos liderados pela Brookfield, sendo transformada em BRK Ambiental. Além delas estão presentes no mercado a G5 Inima, Águas do Brasil e outras menores. 
As principais concorrentes que vão disputar as maiores concessões de saneamento serão grupos controlados por fundos de investimentos, as concessionárias ainda controladas por empresas de engenharia que se consolidaram no mercado e, eventualmente, as concessionárias estaduais, que tem grande participação acionária de invetidores privados.
Tenderão a ser organizadas como corporações, sem um acionista predominante e com capital diluido. 
Esses grupos ou empresas priorizarão os resultados econômicos, fundamental para manter o interesse dos acionistas e levantar recursos do mercado para as suas expansões. 
Terão que compatibilizar os interesses econômicos, com as obrigações sociais, impostas pelo Poder Concedente, e pelas políticas nacionais voltadas para a universalização do atendimento, o que implicará em despesas sociais, com baixo retorno econômico, ou até  resultados negativos.
A gestão das concessionárias de saneamento estará voltado para a racionalização dos gastos do Opex e uma minimização do Capex, reduzindo os custos do financiamento do capital, depreciação e amortização.
Para isso precisarão contar com uma boa engenharia. Para tal, não estando associada a um grupo de engenharia, buscarão escolher as melhores empresas, as que possam atender melhor aos seus objetivos de rentabilidade e de atendimento, dentro do mercado mundial, em regime concorrencial.
Para isso a tendência será a contratação integrada, em regime "turn-key" ou similar. O que será contratado não é um projeto de engenharia ou uma obra, mas um desempenho que o investimento deverá proporcionar em termos de retorno econômico.
É uma visão bem diversa do gestor público que, precisa atender ao seu chefe político que é o responsável pela sua designação para o cargo. Os tempos são comandados pelos calendários politico-eleitorais.
Os tempos para as concessionárias privadas serão comandados pelo fluxo de caixa, com interesse em antecipar o início dos retornos, através da prestação dos serviços e cobrança pelos mesmos.
As empresas de engenharia para atender às necessidades e objetivos das concessionárias privadas precisarão se reestruturar, cada grupo ou empresa desenvolvendo um espectro mais amplo de serviços e não como empresas especializadas em segmentos da cadeia produtiva, como ocorre atualmente no mercado dos empreendimentos de saneamento, em decorrência da prevalência das concepção públicas de controles cruzados.
As empresas de engenharia para atender às concessionárias privadas deverão estar mais próximas do modelo das empresas de engenharia industrial, do que do modelo das empresas de construção pública.
Elas deverão contemplar a atividade de engenharia ("design and engineering"), de especificação, avaliação do mercado de fornecedores e - eventualmente - a compra dos equipamentos e sistemas ("procurement") e o gerenciamento da construção, seja civil, como métálica, elétrica e outras, podendo - eventualmente - assumir diretamente alguma dessas funções. 
Com a atualização do marco legal do saneamento viabilizando mais a participação das empresas privadas como concessionárias dos serviços públicos de água, esgotos e resíduos sólidos, as empresas de engenharia do setor precisarão mudar o seu modelo de negócio. As mais atingidas pelas mudanças deverão ser as empresas de projetos. 

Mudanças com a atualização do marco legal do saneamento

O novo marco do saneamento determinará mudanças substanciais para os diversos integrantes da cadeia produtiva do saneamento, nas suas diversas dimensões: água, esgotos, resíduos sólidos e drenagem.
Uma das principais mudanças está na contratação da engenharia, desde a concepção inicial dos sistemas, até a operação dos serviços.
Durante muito tempo prevaleceu a visão de que saneamento é um conjunto de obras,  caracterizando as entidades do setor como empresas de engenharia. 
E o maior problema do saneamento, o volume de recursos para os investimentos. 
Por outro lado a necessidade da contratação de trabalhadores, para a execução das obras, sempre foi usada como justificativa para priorizar os investimentos.
Essa visão vem perdendo força, substituída pela visão de atendimento, mas os paradigmas daquela ainda continuam muito fortes.
A atualização do marco legal do saneamento, com a nova lei, aprovada pelo Congresso Nacional e promulgada com inúmeros vetos, que ainda podem ser derrubados, busca a consolidação da nova visão.
A maior privatização da prestação dos serviços públicos de saneamento, não levará apena à substituição do investimento público, pelo privado, mas também à concepção das empresas operadoras que deixarão de ser empresas de engenharia para serem empresas de gestão, atraindo mais grupos financeiros.
O modelo tradicional de contratação dos serviços de engenharia, fragmentado por etapas e por natureza dos fornecimentos, está sendo substituido pelo modelo de contratação de "entregas", isto é, de resultados.
Essa concepção já vem sendo utilizado amplamente no setor de energia elétrica, onde o Poder Público contrata uma concessão pela oferta futura de suprimento ou de capacidade e não mais uma obra específica.
No caso do saneamento, segundo o modelo atualizado, a entrega será o atendimento das parcelas da população, com os serviços de saneamento, com o objetivo de atender - gradativamente - toda a população. A chamada universalização do atendimento.
As alternativas de engenharia ficarão inteiramente a cargo da concessionária, em todas as fases.
Para a escolha da concessionária, mediante licitação, poderá ser exigida qualificação técnica, mediante a demonstração de serviços anteriores ou a capacidade econômica para a contratação de serviços especializados de engenharia. 
Esse modelo deverá quebrar a hegemonia da empresa de construção no processo, com maior valorização das tecnologias operacionais, sustentadas pelos recursos das gestoras de investimentos.
O novo modelo deverá gerar oportunidade para a emergência de start-ups no setor, as "sanitechs" desenvolvedoras de soluções tecnológica, que pela sua capacidade de inovações pode obter significativos aportes de recursos de investidores  e passarão a ser contratadas pelas empresas ou fundos interessados nas concessões.